«La fin du statut spécial du Cachemire est le dernier acte d’un long processus»
Seule province à majorité musulmane de l’Inde, le Cachemire vient de connaître un séisme politique avec l’abrogation de son autonomie inscrite dans la Constitution indienne. Avec la chercheuse Charlotte Thomas(1), spécialiste de l’Inde, retour sur le contexte politique et les implications de la décision du gouvernement hindouiste de New Delhi, modifiant d’un trait de plume présidentiel le statut spécial de l’État du Jammu-et-Cachemire. Entretien.
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RFI : Le lundi 5 août, New Delhi a annoncé l’abrogation des articles 370 et 35A de sa Constitution qui définissaient le statut spécial dont jouissait depuis l’indépendance l’État indien du Jammu-et-Cachemire. En quoi consistait ce statut spécial ?
Charlotte Thomas : On parle de statut spécial, car contrairement aux 28 autres États de l’Union indienne, l’État du Jammu-et-Cachemire qui est situé dans les montagnes de l’Himalaya, à cheval entre le nord de l’Inde et le nord-est du Pakistan, jouissait jusqu’ici d’une relative autonomie vis-à-vis du pouvoir central. Cette autonomie était garantie par la Constitution, justement par l’article 370 de la Loi fondamentale indienne. En vertu des dispositions de cet article, les décisions votées par le Parlement fédéral n’étaient pas appliquées au Cachemire, à l’exception des domaines de la défense, des affaires étrangères, des finances et des communications. La gestion des affaires intérieures relevait de l’Assemblée législative locale. L’article 370 accordait également au Jammu-et-Cachemire une Constitution distincte et un drapeau. Le décret présidentiel du lundi dernier abolit ces dispositions tout comme celles de l’article 35A. Selon les dispositions de l’article 35A, les personnes étrangères au Jammu-et-Cachemire n’étaient pas habilitées à acheter des terrains ni pouvaient-elles avoir accès aux emplois publics de la région.
Qu’est-ce qui justifiait cette exception cachemirie ?
EIle s’explique par la complexité du rattachement du Cachemire à l’Inde au moment de l’accession à l’indépendance du sous-continent en 1947. L’indépendance s’accompagna de la partition de l’Empire entre l’Inde et le Pakistan. À l’époque de la colonisation, la couronne britannique régnait sur l’ensemble du sous-continent, qui était divisé en plusieurs provinces et 565 États princiers placés sous la suzeraineté directe du roi ou de la reine d’Angleterre. À l’indépendance, ces États princiers ont eu le choix entre le rattachement soit à l’Inde ou au Pakistan. Le royaume du Jammu-et-Cachemire qui faisait partie de ces centaines d’États princiers sous la tutelle britannique avait la particularité d’être dirigé par un prince hindou, alors que sa population était majoritairement musulmane. Le maharaja hindou Hari Singh nourrissait pour sa part l’ambition de faire accéder son pays à l’indépendance, sans doute pour ne pas avoir à choisir entre les deux nouvelles entités nées de la partition. Mais comme il tardait à faire connaître officiellement sa décision, son pays a été pris d’assaut par des groupes armés venus du Pakistan dans le but de mettre la main sur la vallée himalayenne pour le compte d’Islamabad. Ces incursions meurtrières décidèrent le maharaja à opter pour le rattachement à l’Inde, entraînant l’intervention armée de New Delhi pour sécuriser la nouvelle province.
C’était la première guerre indo-pakistanaise.
En effet. Elle a duré plus de 12 mois. Or comme le conflit traînait en longueur, le Conseil de sécurité des Nations unies intervint en janvier 1949, obligeant les belligérants à faire taire les armes. La ligne de cessez-le-feu est devenue depuis la frontière de facto entre le Cachemire indien et la partie de l’ancien royaume himalayen occupée depuis par le Pakistan.
Les observateurs s’interrogent sur la légalité de l’abrogation du statut spécial. On a écrit qu’en révoquant l’autonomie, New Delhi annule par là même l’acte d’accession du Jammu-et-Cachemire à l’Union indienne. Qu’en pensez-vous ?
C’est à la Cour suprême indienne qui a été saisie de la question d’y répondre. Ce qu’on peut toutefois affirmer, c’est que le statut du Cachemire fut âprement négocié par le leader politique cachemiri le plus populaire de l’époque, Sheikh Abdullah de la National Conference, avec le Premier ministre indien Nehru. Le négociateur cachemiri souhaitait préserver la marge d’autonomie exceptionnelle consentie par les Indiens lors de la signature du document d’accession en octobre 1947. Les négociations eurent lieu entre mai et octobre 1949 débouchant sur l’adjonction de l’article 370 dans la Constitution solennellement promulguée le 26 janvier 1950.
Qu’en est-il de l’article 35A ?
Cet article qui permet à l’Assemblée de l’État du Jammu-et-Cachemire de définir le statut, les droits et les privilèges des résidents permanents et interdit aux citoyens non-Cachemiriens la possession de propriétés dans cet État, il a été ajouté en 1954 par décret présidentiel. Du point de vue de l’État indien, l’article 370 tout comme l’article 35A avaient pour vocation de faciliter l’intégration du Cachemire et des Cachemiriens dans l’ensemble indien. Pour le Premier ministre Jawaharlal Nehru qui était originaire du Cachemire, l’accession de cette province à l’Union indienne était un enjeu aussi politique que sentimental. La question qui se pose aujourd’hui devant la Cour suprême est de savoir si le président de l’Inde est habilité à abroger les spécificités consenties au Cachemire, alors que selon la Constitution tout amendement du statut de cet État doit être entériné par son Assemblée législative. Pour le gouvernement, en l’absence de cette dernière qui a été dissoute en juin 2018, c’est le président de l’Union indienne qui hérite de ses prérogatives. C’est d’ailleurs par un décret présidentiel que les autorités indiennes ont aboli le statut spécial du Jammu-et-Cachemire. Ce tour de passe-passe a vidé l’article 370 de sa substance.
Si les dispositions spéciales étaient destinées à faciliter l’intégration du Cachemire, elles n’ont pas atteint leur objectif puisque cet État connaît un militantisme séparatiste violent qui a fait depuis 1989 plus de 70 000 morts. Comment expliquer cette intégration ratée ?
Deux raisons à cela : l’érosion programmée de l’autonomie et la corruption de la classe politique locale. Si en théorie le Cachemire a joui depuis l’indépendance d’un statut d’autonomie par rapport à New Delhi, on a assisté au fil des années à une lente érosion de son statut spécial mis à mal par des amendements constitutionnels successifs. En 1965, par exemple, la disposition permettant au Cachemire d’avoir un chef de l’État nommé par l’Assemblée législative locale a été supprimée pour être remplacée par un gouverneur nommé par le gouvernement central, comme dans les autres États de l’Union. De même, le chef du gouvernement a perdu la même année son droit de garder le titre de « Premier ministre ». Il est devenu depuis « chief minister » à l’égal de ses collègues dans les autres États. D’autres modifications du statut survenues pendant les premières décennies décisives de l’indépendance ont grignoté le statut spécial initial du Cachemire. L’abrogation mettant fin à ce statut spécial est le dernier acte d’un long processus qui a commencé dès les années 1950-1960.
Alors que c’était encore le parti du Congrès qui était au pouvoir à New Delhi…
En réalité, l’intégration à marche forcée imposée au Cachemire n’a rien à voir avec la couleur politique du gouvernement central. Par exemple, la militarisation de cet État a eu lieu sous le gouvernement de centre-gauche du Congrès, alors que c’est sous le régime du gouvernement hindouiste dirigé par Atal Behari Vajpayee entre 1999 et 2004 que la première ligne de bus a été ouverte entre Srinagar, la capitale du Cachemire indien et Muzaffarabad, le chef-lieu du Cachemire pakistanais. Les interférences du gouvernement central, doublées de détournements des investissements fédéraux et des fraudes électorales enregistrées lors des élections provinciales, ont alimenté le ressentiment des Cachemiriens par rapport à leur propre classe politique et aux autorités de New Delhi. C’est plutôt le non-respect des engagements autonomistes par le gouvernement central plutôt que le statut spécial en soi qui est à l’origine du mouvement insurrectionnel qui secoue le Cachemire depuis plus de 30 ans. La réaction du gouvernement central a consisté à transformer cet État dans « la région la plus militarisée du monde », comme le déclaraitBill Clinton déjà en 2000.
L’abrogation du statut spécial du Cachemire par le gouvernement hindouiste du Bharatiya Janata Party (BJP) a été vécue comme une surprise, alors que cette proposition se trouvait dans le manifeste du BJP déjà lors des élections de 2014 qui ont conduit Narendra Modi à la primature. Pourquoi alors cette décision a-t-elle pris les observateurs au dépourvu ?
En effet, on pouvait s’y attendre. De façon générale, le Cachemire est un sujet sensible en Inde, pour les partis sécularistes tout comme pour les fondamentalistes religieux hindous. L’intégration du Cachemire dans l’Union indienne est dans l’ADN du Congrès qui est un parti de centre-gauche et profondément séculariste. Au moment de l’indépendance en 1947, arracher au maharaja Hari Singh l’accession de son royaume majoritairement musulman à une Inde dont les citoyens sont à 80% de confession hindoue, était une belle victoire pour Nehru et pour sa vision multiculturelle et séculariste de l’Inde naissante. Les hindouistes, eux aussi, veulent conserver le Cachemire, mais selon leurs termes.
Quels sont ces termes ?
Aux yeux des dirigeants du parti nationaliste, au pouvoir à New Delhi depuis 5 ans et qui promeut un nationalisme fondé sur la collusion entre ethnicité et citoyenneté politique, seuls les hindous sont les citoyens indiens légitimes de l’Inde. Dans ce contexte, pour la psyché nationaliste hindous, qu’un territoire « musulman » au sein de leur pays à majorité hindoue puisse bénéficier de dispositions légales spéciales leur permettant de jouir de privilèges, qui sont refusés aux autres citoyens, était une aberration. Or les hindouistes ne peuvent pas verbaliser ces objections sans être poursuivis pour « xénophobie » ou pour « racisme », car l’Inde reste un État de droit, avec sécularisme comme dogme fondateur. Ils mobilisent donc leurs concitoyens en rappelant que la mise en œuvre de l’article 35A fait que les mesures de discrimination positive à l’égard des basses castes et des tribaux, qui s’appliquent partout ailleurs en Inde, ne peuvent pas s’appliquer au Jammu-et-Cachemire. L’un des arguments rhétoriques très usités par les nationalistes hindous, c’est de dire : « Vous voyez bien que le Cachemire est un État misogyne et paternaliste puisque les femmes cachemiriennes lorsqu’elles épousent des non-Cachemiris se retrouvent destituées de leurs prérogatives sur la terre ! », Mais le vrai argument de fond est que, consubstantiellement pour un nationaliste hindou, il est impossible qu’un territoire indien peuplé par des citoyens musulmans ait des droits spécifiques et jouisse de droits supérieurs au reste des citoyens indiens. Mais en public, l’attaque se porte sur des mesures très politiques incarnées par l’article 35A. Ce qui explique que l’abrogation de l’ensemble des dispositions, dont l’article 370, ait pris de court les analystes, qui pensaient que le gouvernement deNarendra Modi supprimerait d’abord l’article 35A.
La surprise a été d’autant plus grande que l’abrogation s’est accompagnée de la déposition d’un projet de loi pour diviser l’État du Jammu-et-Cachemire en deux entités. Quelles sont les implications à long terme de cette transformation pour les Cachemiriens ?
Le projet de loi a été depuis entériné par le Parlement où le gouvernement jouit d’une majorité écrasante. Dans sa version initiale, l’État du Jammu-et-Cachemire comprenait les plaines à majorité hindoue du Jammu, la vallée de Srinagar à majorité musulmane et le Ladakh à majorité bouddhiste dans la partie orientale. Selon les dispositions de la nouvelle loi, le Jammu-et-Cachemire perd son statut d’État fédéré pour être rétrogradé au statut de « territoire de l’Union ». De fait, le gouvernement a créé deux territoires de l’Union, l’un comprenant le Ladakh sans Assemblée législative et l’autre composé du Jammu et du Cachemire, mais doté d’une législature. De l’échelon de l’État autonome, le Jammu-et-Cachemire passe à un échelon inférieur avec moins d’autonomie que les États de l’Union indienne tels que le Bengale-Occidental ou le Tamil Nadu.
La principale réaction internationale à l’abrogation de l’autonomie du Cachemire est venue du Premier ministre Imran Khan qui a parlé de l’embrasement possible de la sous-région. Va-t-on vers une nouvelle guerre entre l’Inde et le Pakistan qui se sont déjà livré quatre guerres au sujet du Cachemire ?
Depuis l’annonce de l’abrogation, le Pakistan a rompu ses relations diplomatiques avec l’Inde. Force est de constater que la décision indienne respecte un timing parfait. Elle survient, sur le plan international, au coeur de la trêve estivale où les chancelleries sont relativement absentes d’une part. D’autre part, au niveau national, l’annonce de la modification du statut du Cachemire précède de quelques jours le discours du Premier ministre sur l’état de l’Union à l’occasion de l’anniversaire de l’indépendance, le 15 août. Les réactions internationales ont été, comme le gouvernement indien avait prévu, plus que timorées pour ne pas dire nulles. La Chine a certes réagi, sauf qu’aujourd’hui cette dernière est elle-même empêtrée à Hong Kong dans un mouvement de contestation de grande envergure. Il lui sera donc difficile de donner des leçons de droit de l’homme aux Indiens. Dans ce contexte, que peut faire le Pakistan qui se présente comme le seul défenseur des Cachemiris ?
C'est une question que tous les Cachemiriens doivent se poser ces jours-ci ?
Malheureusement, le Pakistan n'a pas les moyens pour leur venir en aide. Le Premier ministreImran Khan a dénoncé la décision « moralement incorrecte » prise par New Delhi, tout en écartant l'option militaire face à l'Inde. Son pays, qui doit faire face à des problèmes économiques abyssaux, est lui aussi confronté à des mouvements séparatistes à l’intérieur de ses propres frontières, notamment au Baloutchistan. Certes, lors de la récente crise de Pulwama en début d’année qui a opposé les deux frères ennemis de l’Asie du Sud, le Pakistan est sorti avec une posture valorisée. De l’aveu de tous les analystes sérieux, c’est Islamabad qui pour une fois est paru le plus apaisant et le plus responsable des deux belligérants dans la désescalade. Or le « Pays des purs », qui ne dispose ni de moyens politiques, économiques ou diplomatiques pour lancer une action d’envergure contre l’Inde, doit se contenter de faire des déclarations. Celles-ci ont peu de chance d’être écoutées.
(1) Docteur en science politique, Charlotte Thomas dirige le programme Asie du Sud (SAProg) du collectif de chercheurs Noria. Elle est l'auteur de Pogroms et ghetto: les musulmans dans l'Inde contemporaine (Karthala, 2018)
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